breves apontamentos
por Alexandre Duarte Quintans
Resumo: O presente artigo tem como objetivo qualificar a discussão do processo de integração econômica dos países integrantes do Mercosul a partir da inserção do Terceiro Setor em sua agenda política.
Palco de grandes discussões acadêmicas, doutrinárias e políticas no Brasil e no mundo, principalmente a partir da década de 90, o Terceiro Setor reivindica, como justa estratégia de legitimação, o estabelecimento de uma realidade jurídico-institucional positiva objetivando ampliar, potencializar e dar sustentabilidade às suas atividades de interesse público consolidadas de fato.
As origens do Terceiro Setor remontam ao período colonial com a participação da Igreja Católica na instalação e manutenção das Irmandades da Misericórdia. Até os anos setenta não havia no cenário mundial uma sistematização nem a perfeita compreensão do que seria esse fenômeno social motivado pelo espírito solidário.
Com o advento paulatino da redemocratização dos países sul-americanos na década de oitenta, as Organizações Não Governamentais - orientadas mais por um ideal político do que solidário e financiadas boa parte por organismos internacionais - introduziram um novo tipo de associativismo em nível de poder local. A partir da nova definição do papel do Estado por meio do fenômeno da globalização/integração, esse segmento da sociedade civil organizada deu um salto quantitativo e qualitativo na transformação da realidade social do país.
Falar em Terceiro Setor, até bem pouco tempo, era falar em caridade e filantropia. No entanto, essas entidades que compõem a terceira via passaram de uma postura inativa para uma pró-ativa. Isto é, deixaram de ser expectadoras dos eventos sociais para transformadoras da realidade local, regional, nacional e, quiçá, supranacional. No Brasil, por exemplo, esse segmento emprega mais de 1,7 milhões de pessoas em 69.275 entidades, envolvendo recursos na ordem de R$ 24,3 bilhões anuais somente em remuneração. O mais impressionante é que 268.887 dessas entidades não há, sequer, um empregado formalizado.
Apesar de uma reviravolta histórica, cultural e jurídica da terceira via, o presente artigo ousa qualificar a discussão do processo de integração econômica dos países do Cone Sul por meio da inserção do Terceiro Setor na agenda do Mercosul.
Entrementes, o Terceiro Setor propõe um estabelecimento de uma realidade jurídica positiva que, entre outras medidas, viabilize a construção de arranjos participativos objetivando ampliar, potencializar e dar sustentabilidade às suas atividades de interesse público consolidadas de fato.
A reivindicação deste setor não lucrativo é objetiva, justa e imprescindível por vários motivos. O primeiro deles refere-se à sua contextualização política e operacional num cenário internacional profundamente imerso no fenômeno da globalização/integração.[1] O segundo, refere-se ao debate que Santos (1998:9-13) propõe a cerca de sua localização estrutural; organização interna, transparência e responsabilização; estabelecimento de uniões, parcerias ou redes; e relação com o Estado.
Esse debate é pertinente na medida em que se verifica, a partir da bibliografia consultada, uma heterogeneidade normativo-conceitual do setor não lucrativo. Neste sentido, pensar na terceira via de forma macrorregional no Cone Sul é promover uma agenda de discussão que uniformize o conceito de Terceiro Setor e sua diferenciação entre sistema político (Estado) e econômico (Mercado).[2]
Neste sentido, a definição mais aceita internacionalmente sobre o Terceiro Setor, considera-o, então, formado por organizações sem fins lucrativos e que, por lei ou costume, não distribuem qualquer excedente, que possa ser gerado para seus donos ou controladores; são institucionalmente separadas do governo, auto-geridas; e não compulsórias.[3]
Quanto à tipologia organizacional, De Masi (1999:246-247) faz uma comparação entre a burocracia pública, as empresas privadas, os partidos políticos e a terceira via no contexto de dois parâmetros organizativos – o forte impulso para a racionalização (eixo das ordenados) e o nível de concorrência do mercado (eixo das abscissas) . O autor ainda destaca quais os objetivos, os papeis, o tempo de cada entidade, traçando-lhe um perfil organizativo que reforça o entendimento sobre as organizações sem fins lucrativos. Esse perfil pode ser visualizado a partir da compreensão de que
De acordo com a representação de De Masi (1999:245-248), essas organizações são caracterizadas da seguinte maneira:
O tipo ideal de organização caracterizada pela forte pressão para a racionalização mas com pouca ou nenhuma concorrência são as burocracias públicas. O seu objetivo é o serviço; o meio de atingi-lo está na conformidade e nos procedimentos; o papel elementar é constituído pelo “posto” que se alcança por concurso e promoção. O tempo é vivido como prazo, como termo ad quo e ad quem. As metáforas mais adequadas para representar esse tipo de organização são o castelo kafkiano e relógio, símbolo da pontualidade por excelência.
O tipo ideal de organização caracterizada por forte pressão para a racionalização e para a concorrência são as empresas. Seu objetivo é o lucro; o meio para atingi-lo, o gerenciamento científico; o papel elementar é atarefa confiada com base na competência. O tempo é considerado como recurso escasso por definição e, por isso, como fator competitivo por excelência, junto com o capital e o espírito empreendedor. As metáforas mais adequadas a representar esse tipo de organização são a linha de montagem e a pirâmide.
O tipo ideal de organização caracterizada por baixa pressão para a racionalização mas com forte concorrência recíproca são os partidos. O seu objetivo é o poder; o seu método, a conquista do consenso; seu papel elementar é o encargo conferido pelas direções ou atribuído pelo eleitorado. O tempo, neste caso, é vivido como ocasião comemorativa e como festividade. A metáfora mais adequada para representar este tipo de organização é o cérebro.
O tipo ideal de organização caracterizada por baixa pressão para a racionalização e pouca concorrência são aquelas sem fins lucrativos ou do chamado terceiro setor: grupos filantrópicos, clubes de amigos da arte ou da música, centro esportivos amadores, grupos missionários, centro de voluntários para assistência a doentes, deficientes, menores, detentos etc. O seu objetivo é a solidariedade e o testemunho; o seu método é a contribuição voluntária; o seu papel elementar é o empenho pessoal, que nasce da paixão. O tempo, nesse caso, é vivido como oportunidade para uma melhor utilização. A metáfora mais adequada para representar esse tipo de organização é a colméia.
A fim de otimizar recursos e atingir seus objetivos, cada tipo organizacional utiliza das ferramentas de gestão dos outros tipos numa espécie de hibridização das lógicas. Essas zonas representam os instrumentos que cada ente se utiliza para ultrapassar as eventuais crises inerentes à sua lógica organizativa. O resultado final é que se desfazem os limites entre elas quando surgem deficiências em uma das tipologias, a tendência é corrigi-las com a adoção de critérios das outras.[4]
O Terceiro Setor adveio do movimento filantrópico, onde a caridade e o voluntariado eram suas bases de sustentação. Hoje, esse movimento procura se profissionalizar. Isto é, ele busca, através de técnicas empresariais e parcerias estratégicas com o Estado, o mercado, a sociedade civil organizada e organismos internacionais mecanismos que deem sustentabilidade às suas ações assistenciais, em defesa de direitos, culturais e promoção de cidadania. Portanto, o que era ato de caridade, hoje é engajamento e fator de mudanças sociais, onde vigoram diversos arranjos participativos.[5]
A partir também desse esquema organizativo, observa-se um modelo de estratégia de obtenção de recursos para a terceira via. Na relação entre Estado e Terceiro Setor, podem-se citar as seguintes estratégias de obtenção de recurso: fundos públicos, incentivos fiscais, subvenções sociais, contratos e convênios, doações, termos de parcerias, promoção do voluntariado mediante campanhas. Entre Estado, empresas privadas e a terceira via, citam-se parcerias envolvendo campanhas solidárias, repartição de experiências de gestão, troca de tecnologias apropriadas e voluntariado. Já entre o mercado e as organizações non profit, citam-se as doações, troca de tecnologia, operações financeiras diversas (poupança, conta-corrente, fundos de investimentos etc), responsabilidade social, voluntariado e venda de seus próprios serviços. Entre o próprio terceiro setor, destaca-se uma ajuda mútua, mediante a promoção do voluntariado, formação de redes, troca de experiências e tecnologias, doações, marketing social, bem como campanhas solidárias. Por fim, entre o setor não lucrativo e os partidos políticos, destaca-se a existência de grupos de pressão que conduzem à classe política na adoção de políticas públicas efetivas na distribuição de cidadania às camadas menos favorecidas da população. Apesar de consideráveis instrumentos para a obtenção de recursos, as entidades classificadas como Terceiro Setor almejam a efetiva sustentabilidade (Peres & Junqueira, 2002; Camargo et al., 2001).
Esses recursos têm destinação social em diversas áreas, a exemplo de defesa de direitos, cultura, recreação, educação, pesquisa, saúde, assistência e promoção social, meio ambiente, desenvolvimento, religião etc.[6] Sua fonte provêm do capital social,[7] e é direcionado à modificação da realidade externa e ao enfrentamento da pobreza mediante atos de cooperação, laços horizontais, solidariedade e civismo, gerando oportunidades, prestação de serviços, emprego e renda, além de incutir empoderamento aos seus integrantes.
Sua força é impressionante. No maior estudo realizado no Brasil, quiçá na América Latina, sobre o Terceiro Setor, foram identificadas 338.162 entidades sem fins lucrativos que empregam diretamente mais 1,7 milhões de pessoas, envolvendo recursos na ordem de R$ 24,3 bilhões somente em remuneração. O mais impressionante nesta pesquisa é que em 79,5% (268.887) dessas entidades, não há sequer um empregado formalizado.[8]
Apesar do precário acervo estatístico e bibliográfico sobre Terceiro Setor nos países integrantes do Mercosul, dados preliminares apontam uma presença significativa dessas entidades, bem como a inclusão de milhares de pessoas no mercado de trabalho simplesmente pela manipulação de capacidades associativas.
Diante desta realidade, o Terceiro Setor se afirma cada vez mais como agente mitigador das externalidades das crises econômicas mundiais cíclicas (desemprego, p. ex.), bem como lenitivo ao utilitarismo liberal e à omissão/afastamento cada vez maior do Estado na prestação de serviços públicos. A capilaridade, a força e a organização dessas instituições sem fins lucrativos as legitimam a ingressar nas agendas de discussões econômicas e sociais em nível supranacional.
O palco mais fértil para estas discussões se encontra justamente na experiência mais bem sucedida de integração da América do Sul: O Mercosul. Nada mais pertinente que a possibilidade de introdução do Terceiro Setor para fazer parte deste processo de fortalecimento de interesses comuns entre os países integrantes do cone.
Muito se avançou na consolidação do Mercado Comum do Sul. Seus principais marcos legais permitem que se eleve a discussão eminentemente econômica das relações bilateral-multilaterais desses países a partir da construção de uma agenda social positiva em que o Terceiro Setor seja agente indutor de transformações sociais, culturais e econômicas.
Em termos eminentemente econômicos, a corrente de comércio entre o Brasil e os países do Mercosul alcançou a cifra de US$ 33,97 bilhões (isto é R$ 60,36 bilhões),[9] somente em 2007.[10]
Somente em remuneração e no Brasil, o terceiro setor movimenta recursos na ordem de 40,26% desse montante; o que ratifica a importância desse segmento na promoção do desenvolvimento local e regional.
De acordo com a bibliografia consultada, a Argentina possui 78.392 entidades; o Chile 83.386, empregando 11.107 pessoas; a Colômbia emprega 377.617 pessoas; o Peru possui 49.430 entidades, empregando 150.000; e o Uruguai tem 3.566 entidades caracterizadas como terceiro setor.[11]
Em que pese o atual estágio de integração do Mercosul, o propósito estabelecido no artigo I do Tratado de Assunção (1991) ultrapassa a imposição de questões puramente normativas e econômicas. Ele deve levar em consideração aspectos culturais preponderantes,[12] bem como evidenciar um despertar dos agentes econômicos e da sociedade civil organizada na busca de melhor da qualidade de vida e no aproveitamento das liberdades públicas como vetor de desenvolvimento (SEN, 2000).
Sob o enfoque organizacional, o Mercosul dispõe de uma estrutura mínima onde se materializam as tomadas de decisões. Ele é formado por um órgão superior: o Conselho do Mercado Comum; um órgão executivo: o Grupo de Mercado Comum; um de assistência: a Comissão de Comércio e a Comissão Parlamentar Conjunta (Tratado de Assunção, 1991).
Para que a terceira via tenha ressonância necessária para fazer parte deste processo de integração, far-se-á imperiosa sua presença permanente na estrutura organizacional minimalista do Mercosul. Isto seria possível mediante a introdução de um Subgrupo de Trabalho nº 11,[13] no Grupo Mercado Comum, que tem como finalidade a coordenação das políticas macroeconômicas e setoriais do bloco.
Sob o ponto de vista do financiamento internacional para os projetos da terceira via em nível local, poder-se-ia adotar muito bem o modelo de garantia e contragarantia oferecido Brasil, por exemplo, a partir dos artigos 52, V; 167, § 4º da Constituição Federal; art. 26 Lei de Responsabilidade Fiscal e os artigos 18 e 47, da Resolução nº 43 do Senado Federal; bem como, o aporte de recurso previsto/dirigido constaria dos Programas Plurianuais, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Leis Anuais Orçamentárias das entidades federadas alocadoras, além de haver um cadastro sulamericano de instituições qualificadas como pertencentes ao terceiro setor, objetivando dar um efetivo e transparente controle preventivo e a posteriore desses recursos.[14]
Por sua posição de liderança econômica e dispor de mais informações sobre essas entidades entre os países do bloco, o Brasil é quem mais apresenta condições de levar para a agenda de discussão do Mercosul o tema Terceiro Setor.
Alfim, espera-se que este breve esforço monográfico contribua ao aprofundamento dos assuntos aqui tratados, bem como desperte ao leitor o interesse pelo tema referente às entidades sem fins lucrativos, que prestam relevantes serviços à sociedade.
REFERÊNCIAS
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NOTAS
[1] Santos (1998:9) alerta para o risco de o Terceiro Setor não se tornar uma alternativa de mudança social normal num dos pilares da regulação social, mas “a ser chamado a ressurgir, não pelo mérito próprio dos valores que subjazem ao princípio da comunidade – cooperação, solidariedade, participação, equidade, transparência, democracia interna -, mas para actuar como amortecedor das tensões produzidas pelos conflitos políticos decorrentes do ataque neo-liberal às conquistas políticas dos setores progressistas e populares obtidas no período anterior”.
[2] Higgins (2005:94-95).
[3] Definição/classificação baseada no método proposto pelo Manual do Terceiro Setor no Sistema de Contas Nacionais (Handbook on Non-Profit Institutions in the System of National Accounts), recomendado pelas Organizações das Nações Unidas (ONU) para ser aplicado pelos 180 países membros e permitir a inclusão da terceira via no mapa econômico mundial.
[4] De Masi, Op. cit.
[5] Existe consenso de que a mudança social a que se propõe o Terceiro Setor é reflexo do descrédito do poder público que não faz seu papel; na possibilidade de geração de trabalho no setor de serviço - o que mais cresce no país; na utilização do trabalho voluntário em causas sociais e na certeza de que a sociedade civil organizada consegue transformar seu meio através de uma ação efetiva de solidariedade.
[6] Quadro 3.2 – Classificação internacional de organizações não-lucrativas. In: Manual do Terceiro Setor no Sistema de Contas Nacionais. Cap. 3.
[7] Segundo Francis Fukuyama: “capital social é uma norma atuante e informal que promove a cooperação entre dois ou mais indivíduos”. Para Alejandro Portes: “capital social é a habilidade de assegurar recursos em virtude do pertencimento a redes sociais ou a amplas estruturas sociais”. In: HIGGINS, Sílvio Salej. Fundamentos teóricos do capital social. Chapecó, Argos, 2005. pg. 67 e 71.
[8] As fundações privadas e associações sem fins lucrativos no Brasil 2005. Estudos e Pesquisas – Informações Econômicas nº 8. Rio de Janeiro. IBGE/IPEA, 2008.
[9] Cotação do dólar em R$ 1,777, no dia 31 de dezembro de 2007, Disponível em: http://www.portalbrasil.net/2007/indices/dolar_riscopais_dezembro.htm
[10] Dados do Ministério das Relações Exteriores. Disponível em: http://www.mercosul.gov.br/principais-tema-da-agenda-do-mercosul/dados-basicos-e-principais-indicadores-economicos-comerciais/evolucao-recente-do-comercio-intrazona.
[11] BETTONI, Anália; CRUZ, Anabel. El tercer sector em Uruguay. Instituto de Comunicación y Desarrollo. Montevideo-Uruguai, 1999. Disponível em: http://www.lasociedadcivil.org/uploads/ciberteca/tercer_sectoruruguay.pdf; e JARA, Marcela Jiménez de la. Tercer sector y voluntariado em Chile: Recapitulacion, 2003. Disponível em: http://www.lasociedadcivil.org/uploads/ciberteca/voluntariadoguatemala_copy.pdf.
[12] “A idéia base de Solomoni é a de que um processo de integração regional é acima de tudo um processo cultural. Apenas na medida em que os atores do processo se vão impregnando dos valores envolvidos na dinâmica de integração, apenas na medida em que metas comuns sejam efetivamente vislumbradas como positivas por indivíduos dos vários países, é que se formará o caldo de cultura indispensável á legitimação da integração.” AGUILLAR, Fernando Herren. Direito Econômico: do direito nacional ao direito supranacional. São Paulo: Atlas, 2006, pg. 362.
[13] Apesar de sua consolidação como agente econômico indutor de desenvolvimento, o Terceiro Setor não faz parte da agenda de discussão do processo de integração do Cone Sul. Os 10 (dez) Subgrupos de trabalho do Grupo Mercado Comum – órgão executivo do bloco - focam sua atenção em temas relacionados a Assuntos Comerciais e Aduaneiros; Normas Técnicas; Política Fiscal e Monetária Relacionadas com o Comércio, Transporte Terrestre, Marítimo; Política Industrial, Tecnológica, Agrícola, Energética; e Coordenação de Políticas Macroeconômica. A estrutura orgânica do Mercosul e dos Subgrupos de Trabalho do Grupo de Mercado Comum estão definidas nos arts. 9º ao 18 e Anexo V, respectivamente, do Tratado de Assunção.
[14] COELHO, Luana Xavier Pinto. O controle prévio como solução para a continuidade das parcerias entre o Estado e o Terceiro Setor. Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1947, 30 out. 2008. Disponível em:
Revista Jus Vigilantibus, Terça-feira, 2 de junho de 2009
http://jusvi.com/artigos/40199
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